煤炭行業混合所有制改革進展調查

來源： 中國電力新聞網      日期：14.06.24     

波瀾起伏的“混合”史

煤炭行業混合所有制改革進展調查（上）

中國電力報 中電新聞網記者 艾順龍

“積極發展混合所有制經濟。”十八屆三中全會《關于**深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為混合所有制經濟一錘定音。

那么，發展混合所有制經濟到底能起到什么樣的作用？哪些領域更需要發展混合所有制經濟？難點何在？需要哪些方面的配套措施？在能源領域尤其煤炭行業，混合所有制又發展到什么程度？企業界人士的心態如何？為此，《中國電力報》記者專訪了多位經濟界、煤炭界專家及煤企人士，試圖一探究竟。

混合所有制并不是新概念

“混合所有制并不是新概念。”社科院工業經濟研究所副研究員白玫認為，混合所有制可以從宏觀經濟與微觀層面加以解釋。

在宏觀經濟層面，例如在1949～1952年期間，我國經濟即包括國有經濟、外國壟斷資本所有制經濟、官僚買辦資本所有制經濟、民族資本所有制經濟、封建地主所有制經濟的所有制，就是一種混合所有制。目前我國的經濟結構也是一種混合所有制。

就微觀層面來說，新中國成立初期的公私合營企業就是典型的混合所有制企業，當前的中外合資企業中如果中資部分為公有制經濟時，也屬于混合所有制范疇。

白玫表示，《決定》指出要積極發展混合所有制經濟，在微觀層面主要是針對國有企業改革而言。當前，我國包括能源行業在內的壟斷行業改革滯后，阻礙市場公平競爭，壟斷性國有能源企業在一些重要領域通過各種方式阻礙行業開放，使得民間資本難以進入，影響了資源配置效率。

中國煤炭經濟研究會副秘書長牛克　  洪對此表示認同。他認為，在理解混合所有制經濟概念的時候，不能片面地認為國有與民營才是混合，事實上，國有（集體）與外資、民營之間的合作，都可以視為混合所有制的具體體現。

十八屆三中全會文件起草小組成員、中國社科院學部委員張卓元認為，“國有企業實行股份制的改革，就是變成混合所有制經濟，我們現在國有企業絕大部分都已經進行了股份制改革。不要一想到混合國有制經濟都是國有控股的，現在也鼓勵非公有資本控股的混合所有制經濟，可以國有資本控股，也可以非國有資本控股。”這種理解與《決定》的闡述是相吻合的。《決定》認為，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力。”因而，要“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟……鼓勵非公有制企業參與國有企業改革，鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業。”

能源領域步伐滯后

如果說混合所有制在微觀層面主要是針對國有企業改革而言，那么，哪些領域更需要引入混合所有制？白玫說：“主要是具有自然壟斷特征的環節，比如資源開采領域。混合所有制改革是深化國有企業改革的重要內容，它對于破除行政壟斷、放開投資、建立有效公平的市場競爭機制意義重大。”通過深入研究，白玫發現，能源行業混合所有制步伐要慢于工業部門。

“從國有資產占的比重看，1999年，我國工業部門和能源領域分別是77.74%和55.05%，這一數據到2011年分別是20.33%和50.06%。”即便是能源領域，不同產業的混合所有制步伐也不一致。眾所周知，中石油、中石化是今年才邁出混合所有制**步的。

牛克洪表示，改革開放以來，能源領域的混合所有制改革的發展并不平衡。

“石油天然氣、電力方面由于國家產業政策控制非常嚴格，加上投資巨大，因而不管是民營還是外資都很少能夠進入，基本上是幾大公司為主。但煤炭行業的進入門檻低，情況自然不一樣。”混合所有制發揮的作用一目了然。

“以煤炭行業為例，已進行的混合所有制改革，提高了我國的煤炭供給能力，對國民經濟發展和保障能源**發揮了重要作用。”白玫說。

煤炭“混合”的三種形態

誠然，進入一個行業的首要門檻是資本壁壘。如果資本壁壘不存在或者很低，自然就容易進入，而煤炭行業正是如此。由于各地煤炭資源的煤層深淺程度、地質結構條件不同，造成了煤炭資源稟賦的不同，在稟賦較好的地方開采煤炭不需較高的工藝和技術，因而也不需要過多的資金投入。

牛克洪為《中國電力報》記者詳細梳理了煤炭行業混合所有制改革的發展歷程及現狀。我國煤炭行業的混合所有制改革始于上一輪煤市蕭條的結束之際。1998～2001年期間，煤市一片蕭條，哀鴻遍野猶如今日之狀。但到了2002年，煤市開始復蘇，隨之而來的則是煤炭供應出現緊張，從而進入“十年黃金發展期”。

2001年12月11日，原國家計委印發《關于促進和引導民間投資的若干意見》，要求促進民間投資的發展，逐步放寬投資領域，“除國家有特殊規定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均鼓勵和允許民間投資進入”。《意見》還要求國有商業銀行要把支持民間投資作為信貸工作的重要內容，各地區、各有關部門要實行公平合理的稅費政策，切實減輕民間投資者的負擔，支持民間投資者到西部地區投資。

顯然，在不存在資本壁壘的情況下，政府又鼓勵民間資本進入，自然是好事逢雙。煤炭行業就此迎來民間投資的**波浪潮，其中又以山西為著。一時之間，江浙地區的投資者紛紛飛往山西投資煤礦。這為今后的混合所有制埋下了伏筆。

煤炭混合所有制的**種情況始于國有煤企改制。牛克洪表示，國有煤企改革是我國煤炭工業經濟體制改革的關鍵一環。以山東為例，有些衰老礦井資源儲量不多，而企業又面臨困境，那么，為了可持續發展，也為了讓煤礦職工有動力，就實行改制，企業折價后讓管理層持股、職工參股，國有股份全部退出或者僅保留20%～30%的股份，即改為純粹的民營企業或者混合所有制企業了。

混合所有制的**種情況是一些新建煤礦或配套項目。據了解，70%以上的新建項目都采取混合所有制并以國有控股為主，吸收職工集資入股，既籌集了項目建設資金，又激發了職工積極性。

*后一種情況則是煤炭黃金十年尤其是2003～2005年期間，煤市一片繁榮，煤價飆升，煤企開始擴張；這時部分先前進入的民營煤礦或套利轉讓，或盡管有煤礦資源卻對煤炭采選業不甚了解、經營不善，于是趁機全部賣出或保留部分股份。

如果一切進行順利，煤炭行業混合所有制業態將呈現出燎原之勢。

兼并重組沖擊波

然而，民營企業及職工持股的弊端也開始暴露，持股企業經營只能贏不能虧，涉嫌變相損害國有資產權益，煤礦**事故頻發。

統計顯示，2004～2007年是我國煤礦**事故的高發期，重特大事故頻發，其中2005年國內煤礦共發生重特大事故58起，死亡人數1739人。平均一周一起的重特大事故任誰也承受不起。

上述因素*終導致股權清理風暴，其重要手段就是兼并重組。兼并重組一方面會繼續增加混合所有制的可能，但同時對于混合所有制也是巨大的沖擊。

2008年9月16日，國資委出臺《關于規范國有企業職工持股、投資的意見》，要求進一步規范企業管理層持股、投資行為，妥善解決職工持股、投資存在的問題。

以山東為例，當年山東省省管企業負責人會議要求在權屬企業和關聯企業入股的管理層人員退出股份或離開管理崗位，同時嚴格限制職工持股范圍，限期清理企業主業中的職工入股問題，職工股退出主業的*后期限為2009年10月。

“當時有些煤礦的國有股份本來只有20%，但政策下來之后，國有企業又把股份買回來了，”牛克洪說，“兼并重組通常會形成產權的多元化格局，除非是全資收購，但這種情況極少”。這種由政府主導并帶有強制性的措施在山西推向了高潮。

2009年5月，鑒于當時我國能源中心西移、新能源比重擴大等能源格局改變的形勢，以及山西自身煤炭產業集中度和技術水平較低，資源環境破壞嚴重、煤礦**生產形勢嚴峻等因素的影響，山西出臺《山西省煤炭產業調整和振興規劃》。《規劃》猶如晴空霹靂，掀起了規模**的煤炭重組風暴。

根據山西官方公布的數據，整合后全省保留礦井1053處，其中國有（含地方國有獨資）礦約占19%，民營企業礦占28%，混合所有制煤礦約占53%。這種比例看上去符合市場經濟運行結構的特征，但從兼并主體及整合后的產能結構看，國企增長十分明顯。

學者趙志華等人在《中國煤炭業重組研究：產權交易與金融支持》一書中對此有精辟的論述。大致說來，95%以上的兼并主體為國有企業或政府控股企業，在混合所有制企業中被重組企業（基本為民營企業）占股上限不超過49%；重組后的國有大型企業及地方政府控股集團的產能達8.7億噸，而 《規劃》中預計到2010年山西煤炭總產能為9億噸，亦即近97%的產能為國有企業壟斷，民營企業完全處于從屬地位。

至此，混合所有制業態在煤炭行業遭到****的沖擊。

“國進民退”有可能被放大

不過，白玫提出了另外一種觀點。

她在考察山西國有企業的資產、工業總產值和國有企業數量占比（詳見附表）時發現，這三個指標的總體趨勢是下降的，并且近年來下降的速度較快，“這表明山西省煤炭領域投資改革的力度很大。盡管這三個指標并非顯線性下降，但有一些小范圍的波動很正常”。  她認為，上述數據中山西國企數量占比從2008年8.94%上升到2009年10.64%這一現象，很有可能被放大為“國進民退”。“如果同時觀察同期國企資產及工業總產值占比，或許不會輕易得出‘國進民退’的結論，而會感受到在煤炭領域國有企業改革力度真的不小！”